A közpénzügyi föderalizmus mint pénzügyi tudomány

Abstract

A helyi önkormányzatok finanszírozását és gazdálkodását szabályozó pénzügyi jogi rendelkezések között számos olyan fogalommal találkozunk, amelyek felett könnyen át lehet siklani. Abban az esetben azonban, ha azok jelentésébe belegondolunk, olyan problémákat fedezhetünk fel, amelyeket a tételes pénzügyi jog és a rendelkezésünkre álló hozzá kapcsolódó jogirodalom alapján nem vagy csak korlátozott mértékben tudunk megválaszolni. A mélyebb elemzés érdekében segítségül kell hívni más pénzügyi tudomány anyagait is. A következő két példa a problémafelvetést szolgálja. Egyrészt mind az önkormányzati bevételhez való alapjog meghatározása,1 mind a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvény (továbbiakban: Ötv.) tartalmazza a „saját bevétel” kifejezést.2 Ezzel kapcsolatban azt a megállapítást olvashatjuk, hogy „a saját kifejezés szerepeltetése a bevétel előtt feleslegesnek mondható: a bevétel a tekintetben csak saját lehet, mivel az önkormányzat – mint autonómia – aligha lenne kötelezhető arra, hogy más számára bevételre tegyen szert… egyértelmű, hogy az önkormányzatot csak saját bevételre lehet jogosítani, így ennek kifejezett nevesítése nem szükséges.”3 Mégis mit jelent a saját bevétel?4 Másrészt az önkormányzati pénzügyekkel foglalkozó hazai szerzők hasonlóan, de nem azonosan csoportosítják azokat a csatornákat, amelyeken keresztül a helyi önkormányzatokat finanszírozzák. A rendszerezések túlnyomó többsége azonban megegyezik abban, hogy külön pontba sorolja a megosztott (átengedett) központi adókat.5 Az önkormányzatok szempontjából azonban nincs lényegi eltérés az adóbevétel megosztása és a támogatás nyújtása között, hogyha az ezekből származó forrásokat szabadon használhatják fel. Ha ez így van, akkor miért képez külön finanszírozási csatornát az adóbevétel megosztása? A fenti kérdések megválaszolása a tételes jog alapján nem jelenthet akadályt. A bevételek egy csoportja attól saját, mert az Ötv. 82. §-a akként nevezi el. Az adómegosztás azért minősül elkülönült finanszírozási csatornának, mert az Ötv. 83. §-a önálló pontban tartalmazza. Kérdés, van-e a felosztás mögött valamilyen elvi alap. A jogalkotó ugyanis bármit beemelhet a saját bevételek közé, illetve bármilyen finanszírozási technikát külön csatornaként intézményesíthet. A kizárólag tételes jogra támaszkodó válaszadást emiatt nem tekintjük elégségesnek. A magunk részéről nélkülözhetetlennek tartjuk a rendelkezések végiggondolását oly módon, hogy figyelembe veszünk normatív elméleti szempontokat a pozitív (pénzügyi) jogon túlmenően. Normatív elméleti szempontokon azokat a megfontolásokat értjük, amelyek tudományos alapon fogalmazzák meg a problémákat és a válaszok elvi magját. A tanulmány célja nem a fenti kérdések megválaszolása, hanem a közpénzügyi föderalizmus bemutatása, ami egy alkalmazható elméleti keretet kínál számunkra az államháztartás központi alrendszere és a helyi önkormányzatok közötti közpénzügyi kapcsolatok elemzéséhez. Ezek a kapcsolatok azokat a jogviszonyokat jelölik, amelyek abból fakadnak, hogy a közbevételeket, valamint a fizetési kötelezettség megállapításának jogát – például az adómegállapításhoz való jogot – az államháztartáson belül felosztják az alrendszerek között. E kapcsolatok jogi tartalma mind az állam, mind az önkormányzatok részéről jogokban és kötelezettségekben ragadható meg, amelyek meghatározzák az önkormányzatok jogállásának pénzügyi oldalát.