Az önkormányzat mint cégtulajdonos

Abstract

A 2009 nyara óta eltelt időszakban a BKV-val kapcsolatban napvilágot látott viszszás szerződések ügye a jogalkotó figyelmét is ráirányította az önkormányzati (és állami) gazdasági társaságok szabályozásának szükségességére. A dolgozatban arra a kérdésre keresem a választ, hogy a megszületett szabályok valóban szolgálják-e az átlátható és kiszámíthatóan működő „közvállalat” megszületésének igényét. Az önkormányzatok az 1990-ben létrejött decentralizáció után jelenetős számú közszolgáltatásért lettek felelősek. Az önkormányzatok által alapított gazdasági társaságok nagyrészt valamely önkormányzati közszolgáltatás ellátásért felelősek. Szükséges tisztázni, hogy mit érthetünk közszolgáltatás alatt. Sajnos a hatályos magyar jogrendszerben nincs egy általánosan elfogadott közszolgáltatás-definíció; így több ágazati törvény – kényszerűségből – az értelmező rendelkezései között definiálja a „saját” közszolgáltatás fogalmát. Az egyik legáltalánosabb definíciót az egyenlő bánásmódról szóló törvény adja: „közszolgáltatás: szerződés-kötési kötelezettség alapján a lakosság alapvető szükségleteinek ellátására irányuló szolgáltatás, így különösen a villamosenergia-, gáz-, hő-, víz-, szennyvíz- és hulladékkezelési, köztisztasági, postai és távközlési szolgáltatás, továbbá a menetrend alapján közlekedő járművekkel végzett közforgalmú személyszállítás”.1 További fontos jellemzője a közszolgáltatásoknak, hogy az ellátási kötelezettség (szerződéskötési kötelezettség) esetenként a tevékenység kizárólagos jogának biztosításával párosul. Tehát nem közömbös, hogy a szolgáltatást milyen hatékonysággal, milyen költségek mellett képes a „közüzem” teljesíteni. Az említett jogi monopólium a közszolgáltatókat a természetes monopólium állapotába hozzák. Illés Mária így ír erről: „…a természetes monopóliumok legjellemzőbb esetei azok, amelyeknél a tevékenység művelése földrajzilag is nagy kiterjedésű építményhálózaton történik, illetőleg földrajzi területekhez kötött, kulcsfontosságú állomáspontok tartoznak a gazdasági tevékenységhez, és az adott (konkrét) piaci igény kielégítésének nincs más – az előzőével egyenértékű – megoldási lehetősége.”2 Az ilyen természetes monopóliumokat szabályozni szükséges, hiszen a fogyasztónak nincs reális választási lehetősége, a szolgáltatást kénytelen az adott áron igénybe venni. Az ideális szabályozó persze a piac és a piaci verseny, de sajnos jelen esetben pont ezek „nem állnak rendelkezésre”. Ráadásul a monopolhelyzet, ha magántulajdonban van, megpróbálja a profitot a maximális szintre emelni, ha pedig közösségi (állami, önkormányzati) tulajdonban, akkor pedig elkényelmesedik. Az 1990-ben létrejött önkormányzati rendszer (a helyi önkormányzatokról szóló törvénynek és a vagyonátadásról szóló törvénynek köszönhetően) egy decentralizált, széles gazdálkodási jogosítványokkal rendelkező alrendszere a magyar államháztartásnak. A létrejött önkormányzatok széleskörű jogosítványokat kaptak a vagyongazdálkodásban, hitelfelvételben és a helyi közszolgáltatások megszervezésének intézményi formáiban. Az elmúlt két évtized tapasztalatai3 azt mutatják, hogy az önkormányzatok – kihasználva a széles szervezetalakítási lehetőséget – egyre több közszolgáltatást szerveznek meg költségvetésen kívüli szervezeti formákban. Egyszerre látnak el tulajdonosi és árszabályozó szerepet: a hatályos szabályok szerint ugyanis a települési önkormányzatok bizonyos közszolgáltatások esetében árszabályozó hatóságként is működnek. Ez a kettős szerepkör sokszor feszültségek forrása.